Блоги Юридическая безопасность

К вопросу о юридическом лице публичного права

Юридическая безопасность \\ 15.07.2010 02:00

В. С. Белых , доктор юридических наук, профессор УрГЮА В издательстве «Норма» опубликовано монографическое исследование «Юридическое лицо публичного права» видного ученого, главного сотрудника Института государства и права РАН, доктора юридических наук, профессора Вениамина Евгеньевича Чиркина.

В. С. Белых , доктор юридических наук, профессор УрГЮА

В издательстве «Норма» опубликовано монографическое исследование «Юридическое лицо публичного права» видного ученого, главного сотрудника Института государства и права РАН, доктора юридических наук, профессора Вениамина Евгеньевича Чиркина 1 . 18 октября на заседании Ученого совета Института состоялось публичное обсуждение замечательного по содержанию и постановке проблем, очень интересного научного труда.

Нельзя сказать, что в отечественной литературе проблема юридических лиц публичного права не была предметом теоретического изучения. Отдельные вопросы данной проблемы исследовались в разное время различными учеными. Однако справедливости ради надо отметить, что книга профессора Чиркина?В.?Е. – это первое, действительно, монографическая попытка исследования юридических лиц публичного права в российской литературе.

В своем предисловии уважаемый ученый признается, что работа дискуссионна, некоторые выводы намеренно заострены, чтобы обсуждение велось проблемно, а не по частям. Сделаю попытку и прислушаюсь к этой просьбе!

1.?О юридическом лице как междисциплинарном понятии. Известно, что категория юридического лица – это продукт цивилистической мысли, которой принадлежит особое место в системе понятийного аппарата науки гражданского права. Эта особенность проявляется, прежде всего, в том, что категория юридического лица (наряду с иными правовыми категориями, такими как предмет, метод гражданско-правового регулирования, принципы, собственность, обязательство, договор и т.?д.) является наиболее глубоким, фундаментальным понятием в данной области юридических знаний 2 .

Будучи частноправовой категорией, понятие юридического лица на протяжении многих десятилетий и даже столетий является предметом оживленной дискуссии среди цивилистов. Достаточно сказать, что в науке гражданского права разработано множество теорий юридического лица. Среди них следует назвать такие основные теории как «правовой фикции», «социальной реальности», «коллектива», «администрации», «госоргана», «государства» 3 . Однако критический анализ этих теорий не входит в нашу задачу и для ознакомления с ними читатель может обратиться к соответствующим источникам.

Итак, возникает принципиальный вопрос: можно ли частноправовую категорию рассматривать в качестве межотраслевого, междисциплинарного понятия? На наш взгляд, при определенных обстоятельствах – да!

Сказанное проиллюстрируем на конкретных примерах. Возьмем понятие «гражданско-правовой договор». С точки зрения гражданского права (п.?1 ст.?196 ГК РФ) договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Вместе с тем применение термина «договор» не ограничивается частноправовой сферой. В междисциплинарном смысле договор означает любое согласование воли двух или более субъектов, в результате чего происходит возникновение, изменение либо прекращение правоотношения. Подобное понимание позволяет использовать понятие договора в различных отраслях права (например, в административном, конституционном, международном, трудовом и др.) 4 . Действительно, договор является универсальным регулятором и используется в самых различных сферах общественной жизни 5 . Договоры «входят» в ткань публичного права, позволяя согласовать интересы, позиции и действия государств, наций и народностей, слоев общества. Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире, охвативших политическую, экономическую, военную, социально-культурную научно-техническую экологическую сферы 6 .

Таким образом, термин «договор», являясь универсальным (читай: междисциплинарным, межотраслевым) понятием, служит теоретической основой для разработки общего учения о договоре 7 . В то же время мы обращаем внимание на недопустимость смешения понятий «частноправовой договор», «публично-правовой договор», что встречается иногда в литературе.

По этой причине нельзя полностью согласиться с распро­страненным в литературе мнением о том, что источником права является нормативный договор 8 . В большинстве случаев договор играет роль индивидуального регулятора (средством) общественных отношений. Он заключается на принципах равенства, автономии (независимости) сторон и их свободного волеизъявления, имущественной ответственности за нарушение обя­зательства.

Причем сказанное относится в равной степени и к публичным договорам в области гражданского права. В силу ст.?426 ГК РФ публичный договор – это договор, заключаемый коммерческой организацией, и устанавливающий ее обязанность по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которая такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратиться. По общему правилу, цена товаров (работ, услуг), а также иные условия публичного договора одинаковы для всех потребителей. Таким образом, публичный договор относится к разновидности гражданско-правового договора, хотя и содержит элементы «публичности». О публичности здесь можно говорить в смысле открытости, гласности, обращения к неопределенному кругу лиц (публичная оферта).

Поэтому вряд ли можно признать верным утверждение В.?С.?Нерсесянца о том, что нормативно-правовое значение (в смысле источника права) имеет так называемый публичный договор. По мнению авторитетного ученого, положения публичного договора распространяются на неопределенное множество лиц и обязательны для сторон всех конкретных договоров, которые могут быть заключены на основе общих правил (норм) соответствующего публичного договора 9 . В данном случае произошло, на наш взгляд, смешение разных понятий – «публичного договора» и «публичной оферты». Именно положения (существенные условия) последней распространяются на неопределенное множество лиц, т.?е. на тех, кто отзовется (п.?2 ст.?437 ГК РФ).

Публичный договор представляет собой конкретный гражданско-правовой договор, заключенный между коммерческой организацией и потребителем (например, договор банковского вклада). От публичного договора, юридическая конструкция которого очерчена ст.?426 ГК РФ, надо отличать публично-правовой договор, используемый в конституционном, административном, финансовом, бюджетном, налоговом и других отраслях публичного права.

Ю.?А.?Тихомиров ­предлагает следующую классификацию пуб­лич­но-правовых догово­ров: уч­ре­дительные договоры; компе­тен­ционно-разграничительные согла­шения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между государственными и негосударственными структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры 10 . Не вдаваясь в какую-либо дискуссию по этому вопросу, отметим, что приведенная классификация не является жесткой. Подвижность договоров и соглашений подчас затрудняет их строгое разграничение. С другой стороны, надо посмотреть на содержание публично-правовых договоров, с тем чтобы отнести их либо нет к нормативным договорам.

Другой пример связан с граж­данско-правовой категорией «обязательство». В ГК РФ (п.?1 ст.?307) сформулировано его легальное определение: «В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: как?то передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.?п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности». В науке гражданского права понятие обязательства определяется как гражданское правоотношение 11 . Такой подход представляется верным приме­нительно к гражданско-правовым обя­зательствам. Однако без этого эпитета обязательство выступает общеправо­вым понятием хотя бы уже потому, что таковым является договор, порождаю­щий соответствующие обязательства 12 . Не подвергая сомнению значимость и распространенность обязательственных отношений в гражданском праве, необходимо отметить значительный удель­ный вес обязательств в системе отно­шений, регулируемых нормами других отраслей права (например, налогового, международного, трудового, финансового и др.). Так, в работах по налоговому праву обосновывается возможность определения понятия «налоговое обязательство» 13 .

С учетом сказанного можно сформулировать некоторые промежуточные выводы. 1. В юридической науке уже длительное время наблюдается, с одной стороны, процесс по выработке отраслевых конструкций и понятий, с другой – общеправовых (интегрированных). Последние формируются на стыке межотраслевых связей отраслей частного и публичного права 14 . 2. Многие гражданско-правовые понятия, такие как «право собственности», «обязательство», «договор», «имущественная ответственность» обладают универсальным характером и могут быть отнесены к общеправовым категориям. 3. Вместе с тем вызывает тревогу практика произвольного использования в законодательстве (например, Налоговом кодексе) гражданско-правовых понятий. Здесь недопустима интерпретация тех или иных понятий, исходя из целей Налогового кодекса. Трудно даже представить, что категория «юридическое лицо» может быть интерпретирована в Налоговом кодексе. Равным образом, это относится и к таким понятиям как «вещи», «сделки», «представительство» и т.?д. 4. Применительно к категории «юридическое лицо публичного права» речь идет не об интерпретации термина. В данном случае следует говорить о существовании самостоятельного понятия «юридическое лицо публичного права». На наш взгляд, такая постановка проблемы заслуживает внимания, но нуждается в достаточно аргументированном обосновании.

2.?О публичности юридического лица. В ГК РФ (ст.?48) дается традиционное определение юридического лица, которое подразделяется на коммерческие и некоммерческие лица. Но в ГК отсутствует деление юридических лиц на публичные и частные. И это, скажем, то же понятно и закономерно.

В отечественной и зарубежной литературе многие авторы обращались к делению юридических лиц на частные и публичные. Вот что по этому поводу писал проф. Г.?Ф.?Шершеневич: «Юридические лица публичного права возникают помимо воли частных лиц. Они создаются или исторически или в законодательном порядке. В свою очередь, «частные юридические лица устанавливаются по воле частного лица, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения» 15 . По мнению видного цивилиста, на первом месте среди юридических лиц публичного права стоит казна, т.?е. само государство. К юридическим лицам частного права относятся товарищества, музыкальные и сценические кружки, клубы, художественные общества.

Даже на первый взгляд, читая оглавление рецензируемой монографии, можно сделать вывод о том, что Вениамин Евгеньевич Чиркин рассматривает государство, государственные и муниципальные образования (публичные образования), территориальные публичные коллективы (например, общество), органы публичной власти, учреждения публичной власти, некоммерческие общественные организации в качестве юридических лиц публичного права. Рассмотрим более подробно аргументы «за» и «против» такого вывода.

Публичные образования, действительно, являются субъектами гражданского права (глава 5 ГК РФ). В соответствии с п.?2 ст.?124 ГК РФ на публичные образования распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом от имени публичных образований выступают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.?125 ГК РФ).

Таким образом, с точки зрения Гражданского кодекса государство, субъекты РФ, муниципальные образования не являются юридическими лицами частного права. То, что на публичные образования распространяются соответствующие нормы Кодекса о юридических лицах, не ставит знак равенства между публичными образованиями и юридическими лицами. Напротив, по мнению В.?Е.?Чиркина, это означает, что, выступая в таком качестве, публичные образования являются юридическими лицами частного права 16 .

На наш взгляд, использование в ГК РФ словосочетания «на публичные образования распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» – это юридико-технический прием, который часто применяется законодателем в целях «нормативной экономии». Например, в соответствии с п.?3 ст.?23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила Кодекса в части регулирования деятельности юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Если следовать логики проф. В.?Е.?Чиркина, индивидуальные предприниматели есть коммерческие организации. Но вряд ли можно согласиться с таким выводом, несмотря на наличие общих признаков (свойств) в правовом статусе индивидуальных предпринимателей и коммерческих организаций. Нельзя не замечать между ними существенную связь различного.

И последнее замечание теоретического плана. Государство, субъекты РФ, муниципальные образования являются самостоятельным субъектов права, в том числе гражданского права. Зачем подгонять под теорию юридического лица образования (публичные, коллективные), которые по существу не являются юридическим лицом? Не понятно. Возьмем, к примеру, так называемые «неправосубъектные образования» – холдинги, ФПГ. С позиции ГК РФ они не являются субъектами гражданского права. И не только. Единственная причина в этом кроится в том, что указанные образования не относятся к юридическим лицам. Однако и холдинги, и ФПГ, будучи коллективными образованиями, представляют собой организацию без статуса юридического лица. И здесь можно было бы пойти по пути их подгонки под режим юридического лица (с тем, чтобы исправить положение). Возникает вопрос: зачем?

Итак, понятие организации значительно шире понятия юридического лица, на что справедливо обращают внимания представители различных отраслевых наук 17 . В свою очередь, понятие «коллективное образование» шире понятия «организация». Поэтому можно выстроить логическую цепь (схему): коллективное образование – организация – юридическое лицо. В связи с этим корректно говорить о видах организаций, обладающих статусом юридического лица, и не обладающих таким статусом, а не наоборот. Как известно, ГК РФ (ст.?50) используют иные формулировки: «юридические лица, являющиеся коммерческими организациями», «юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями». Такова логика гражданского закона!

В этом же контексте следует, на наш взгляд, рассуждать в отношении понятия «публичные образования». Под публичными образованиями мы понимаем не только государство, субъекты РФ, муниципальные образования. Здесь надо согласиться с В.?Е.?Чиркиным о включении в состав понятия публичного образования территориальных публичных коллективов (государственно-организованное общество, общества субъектов РФ, территориальные автономии). Таким образом, родовое понятие «публично-правовое образование» можно дифференцировать на отдельные виды и подвиды: публичные коллективы, публичные организации, публичные юридические лица.
Сложным в оценке является вопрос об отнесении органов публичной власти к юридическим лица публичного права 18 . Начнем с того, что далеко не все органы публичной власти обладают статусом юридического лица. С другой стороны, существует целая система органов публичной власти, состоящая из совокупности (системы) юридических лиц. Например, органы федерального казначейства – юридические лица, образующие единую централизованную систему. В то же время органы федерального казначейства входят в состав Министерства финансов РФ. Однако Минфин РФ является юридическим лицом. Выходит, что в составе одного юридического лица (в нашем случае – Министерства финансов РФ) действует целая система юридических лиц. Поскольку Министерство финансов РФ – юридическое лицо, постольку его интересы вовне (без доверенности) представляют органы 19 . В силу ст.?53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

В.?Е.?Чиркин выделяет ряд специфических признаков органов публичной власти как юридических лиц публичной власти. В частности, орган публичной власти составляют государственные и муниципальные служащие. Во?вторых, их создание не связано с лицензированием или регистрацией. В?третьих, такое юридическое лицо имеет особые задачи, которые определены «сверху», а полномочия органу государства, субъекту РФ, местного самоуправления предоставлены для осуществления властных функций. В-четвертых, совершенно иной является деятельность органа публичной власти. И, наконец, в?пятых, орган публичной власти не имеет своей собственности 20 .

С перечисленными признаками органа публичной власти нельзя не согласиться. Правда, эти признаки, указывающие на двойственность органов публичной власти, не новы. Еще в советской литературе (не говоря при этом о дореволюционной) ряд ученых отмечал особенности правового положения органов хозяйственного руководства. Резонно возникает вопрос: зачем органам публичной власти обладать статусом юридического лица? Если это необходимо для осуществления публичных функций, то едва ли данный аргумент заслуживает поддержки. Практически любой орган публичной власти может осуществлять свои функции без статуса юридического лица. Зачем, скажем, Правительству России статус юридического лица, если в соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным законом Правительство РФ обладает всеми необходимыми полномочиями, а также механизмами их реализации? В порядке сравнения: зачем совету директоров акционерного общества (орган юридического лица частного права) статус юридического лица? На первый взгляд, совет директоров акционерного общества и Правительство России – это, как говорится, две большие разницы! Однако их объединяет общая принадлежность к органам публичного образования и юридического лица. В нормотворческой практике субъектов РФ известен случай, когда губернатор одного из сибирских регионов хотел получить статус юридического лица. Представьте себе: губернатор – юридическое лицо. Если пойти в этом направлении, то Россия может обогнать старую Англию, в которой монарх, архиепископ и некоторые лица обладают статусом единоличной корпорации (corporation sole). На этом фоне почему-то приходит в голову крылатое выражение советских классиков: «Я пришел к Вам как юридическое лицо к юридическому лицу». Добавим: «Сказать, что жить стало лучше, жить стало веселее!». Здесь то же не обойтись без юмора.

Итак, статус юридического лица органам публичной власти для осуществления публичных функций не нужен. Органы публичной власти, участвуя в гражданском обороте, нуждаются в таком статусе для решения вопросов хозяйственного обеспечения своей деятельности. Все выглядит весьма прозаично: надо приобрести канцелярские принадлежности, оргтехнику и т.?д. В данном случае конструкция «юридическое лицо публичного права» – фикция. Если бы гражданское законодательство позволяло органам публичной власти участвовать в хозяйственном обороте без образования юридического лица, то, как мы полагаем, эта надуманная конструкция не вызвала бы столь широкого юридического резонанса. Идет процесс юридизации субъектов!

Аналогичные аргументы «против» можно привести в отношении учреждений публичной власти как юридических лиц публичного права. В своей работе Вениамин Евгеньевич выделяет их (публичные учреждения) в самостоятельную группу 21 . По его мнению, специфика публичного учреждения заключается в особом характере осуществления публичной власти учреждением и оказании услуги со стороны публичной власти. Имеются и другие признаки, характерные для публичного учреждения (например, система управления, порядок создания и ликвидации и др.). Так, учреждения как некоммерческие организации в отличие от органов государства подлежат регистрации и вследствие этого получают статус юридического лица.

В рецензируемой монографии публичные учреждения классифицируются по разным основаниям: в зависимости от собственника (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), профиля деятельности, формы организации, степени автономии, особенностей правового статуса.

К их числу относятся, например, Российская академия наук, Пенсионный фонд РФ, самоуправляемые (саморегулируемые) учреждения: арбитражных управляющих; палаты адвокатов, нотариусов; организации, действующие на рынке ценных бумаг и др. Рассмотрим некоторые из них более подробно.

Однако прежде чем перейти к конкретным видам публичных учреждений, отметим следующее положение. Проф. В.?Е.?Чиркин, выделяя публичные учреждения в самостоятельную группу юридических лиц публичного права, на наш взгляд, противопоставляет органы публичной власти и публичные учреждения. Вместе с тем органы публичной власти, будучи юридическими лица?ми, являющимися некоммерческими организациями, осуществляют свои пуб­личные функции в определенной организационно-правовой форме. Наиболее приемлемой формой такого существования является учреждение. В силу п.?1 ст.?120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных иди иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. С этой точки зрения органы публичной власти есть публичные учреждения. В свою очередь, далеко не все публичные учреждения являются органами публичной власти. Возьмем, к примеру, Пенсионный фонд РФ, который является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. В то же время Пенсионный фонд (равно, Фонд социального страхования и другие аналогичные фонды), обладая некоторыми элементами органов публичной власти, не являются федеральными органами исполнительной власти 22 . Названным указом на Минздравсоцразвития РФ возложена координация деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Другой пример связан с деятельностью Банка России. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. №?86?ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» 23 Банк России является юридическим лицом, осуществляющим свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Являясь юридическим лицом, Банк России – это некоммерческая организация, поскольку она не преследует цели извлечения прибыли (ст.?3 Закона о ЦБ). Центральный банк нельзя в полной мере отнести к государственному учреждению, так как в силу ст.?120, 120 ГК РФ учреждение полностью или частично финансируется собственником 24 . В соответствии со ст.?2 Закон о ЦБ Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Резонно возникает вопрос: что есть «собственные доходы Банка России»? Особенно, в контексте ст.?2 Закона о ЦБ, в соответствии с которой уставный капитал и иное имущества Банка России является федеральной собственностью.

Теперь несколько слов об публичных образовательных учреждениях. В соответствии с п.?1 ст.?8 Федерального закон от 22 августа 1996 г. №?125?ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства РФ об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования. Публичные образовательные учреждения могут быть учреждены соответственно Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Однако едва ли можно рассматривать их в качестве юридических лиц публичного права. Публичный элемент в словосочетании «публичное образовательное учреждение» свидетельствует лишь о том, что такое учреждение создано соответствующим публичным образованием для осуществления образовательных функций. При этом публичное образовательное учреждение не осуществляет каких-либо властных полномочий. Публичность учреждения проявляется, во?первых, в том, кто является его учредителем (публичное образование) и, во?вторых, чье интересы выражает публичное образовательное учреждение. Поэтому можно утверждать, что публичное образовательное учреждение есть юридическое лица частного права. В сравнительном праве можно провести аналогию с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которые в литературе также именуют «публичными юридическими лицами». Но эта уже другая публичность; она не всегда напрямую связана с публичным правом. Итак, публичность публичности рознь.

В заключение выскажем свое мнение по поводу саморегулируемых организаций (на примере СРО арбитражных управляющих). В соответствии с п.?1 ст.?3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. №?315?ФЗ «О саморегулируемых организациях» саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида 25 . Итак, СРО – это некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. №?7?ФЗ «О некоммерческих организациях», только при условии ее соответствия всем установленным данным Законом требованиям. Одно из них – обязательное членство.

Преследовалась ли при создании СРО цель делегирования им определенных государственных функций? Начнем с того, что прямое (непосредственное) делегирование полномочий (компетенции) органов государственной власти и местного самоуправления общественным формированиям в принципе невозможно. Даже умозрительно трудно представить ситуацию, когда орган исполнительной власти (скажем, Минэкономразвития России) решил избавить себя от какой-либо ненужной ему публичной функции и передать ее СРО. В данном случае, на наш взгляд, нет и не может быть делегирования определенных государственных функций путем их передачи СРО 26 .

Конституция РФ (ст.?78, ч.?2 и 3 и ст.?132, ч.?2) разрешает федеральным органам исполнительной власти (равно органам исполнительной власти субъектов РФ) передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти по взаимному соглашению. Однако в данном случае речь идет об органах исполнительной власти. При этом такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

В России институт саморегулируемых организаций ставит задачу реформирования государственного аппарата с целью защиты предпринимателей, в первую очередь инвесторов, от избыточного государственного контроля и необоснованного вмешательства в сферу рыночных отношений 27 . Важный шаг в этом направлении сделан в постановлении Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №?451 (в ред. постановления Правительства РФ от 21.05. 2004 г. №?248) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» 28 . Этим же постановлением было утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В частности, основными задачами Комиссии являются: предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам развития системы саморегулируемых организаций в области экономики. Именно на фоне проводимой в России административной реформы возможна такая передача государственных функций СРО.

Между тем Конституция РФ, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству (подчеркнем, именно государству, а не соответствующим органам исполнительной власти) передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти 29 .

Могут ли некоммерческие организации наделяться государственными функциями? Является ли в связи с этим организационно-правовая форма некоммерческой организации адекватной применительно к СРО арбитражных управляющих? В юридической литературе нет единого подхода к определению статуса СРО. Можно сказать, что в настоящее время существует две основные идеи СРО: 1) саморегулируемые организации выражают собой продолжение государственного регулирования и заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов СРО, но и законодательства в целом 30 . Таким СРО передаются государственно-властные полномочия. Эта позиция, по мнению ряда ученых, вступает в противоречие с основными принципами гражданского права; 2) саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО – способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование должно быть не продолжением государственного регулирования, а противопоставляться ему. СРО разрабатывают стандарты и правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями 31 . На наш взгляд, имеет право на существование и та, и другая идея.

Если законодатель наделил некоммерческие организации государственными функциями, то последние уже перестали быть таковыми. Поэтому некоммерческие организации будут осуществлять общественно-публичные функции (например, общественный контроль и надзор за соблюдением стандартов и правил, а также положений действующего законодательства). В этом случае саморегулирование выполняет функции инструмента административного управления отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства. Но роль саморегулируемых организаций может быть значительной не только в сферах материального производства. Они способны выполнять свои специфические и общественно полезные функции и во многих других областях жизни современного государства 32 (в том числе – в рассматриваемой сфере). В свое время Ю.?А.?Тихомиров писал: «Самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, получая признание и в теории, в и законодательстве» 33 . Ученый выделяет такие виды самоуправления как местное самоуправление, национальное самоуправление, профессиональное самоуправление (на разных уровнях), самоуправления по интересам (в рамках объединений и общественных объединений) 34 . По мнению Ю.?А.?Тихомирова, органы самоуправления являются новыми органами публичных правоотношений.

Допустимо ли для государства устанавливать обязательное членство арбитражных управляющих в саморегулируемых организациях, являющихся некоммерческими организациями? Закон о некоммерческих организациях (ст.?2), определяя признаки некоммерческих организаций, признак добровольности не назвал. Нет признака добровольности и в Законе о несостоятельности (банкротстве) при определении СРО арбитражных управляющих.

В Законе об СРО (ст.?5) членство субъектов предпринимательской или про-фессиональной деятельности в саморегулируемых организациях, по общему правилу, является добровольным. Однако федеральными законами (например, Законом о несостоятельности) могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.

На наш взгляд, необходимо проводить различия между некоммерческими организациями «без публично-правовых элементов» (так называемые «чистые некоммерческие организации») и некоммерческими организациями, когда они выполняют публично-значимые функции. В последнем случае гражданско-правовой статус некоммерческих организаций существенно изменяется, поскольку такой элемент статуса, как добровольность, исчезает 35 .

Таким образом, СРО арбитражных управляющих имеют двойную природу, с одной стороны, это – некоммерческие организации, т.?е. субъекты гражданского права, объединяющие всех арбитражных управляющих, с другой – орган саморегулирования, наделенный государством некоторыми публичными функциями. Как оценить такое положение? Конечно, если бороться за чистоту цивилистического типа регулирования, ответ ясен: необходимо устранить эту двойную природу. Напротив, если повернуться в очередной раз лицом к рыночной экономике, указанное сочетание частно и публично-правовых начал – желаемый результат социального прогресса общества.

Перечень примеров, когда юридические лица частного права наделены некоторыми публичными функциями, можно продолжить. Так, в литературе распространено мнение, согласно которому коммерческий банк является осо?бым субъектом, поскольку его правовое положение характеризуется двойст-венностью. Банк – это субъект гражданского права, участвующий в обороте. Вместе с тем, банк включен в структуру управления кредитно-финансовой системой страны и наделен публичными функциями как агент (например, в области валютного контроля) 36 . В валютной сфере они (агенты) осуществляют контроль за соответствием действующему законодательству совершаемых их клиентами (резидентами и нерезидентами) валютных операций, а также документов, направляемых их клиентами для получения разрешения (лицензии) на осуществление капитальных валютных операций. При этом коммерческие банки не вправе применять к нарушителям валютного законодательства штрафные санкции. Таким правом наделены органы валютного контроля.

В заключение несколько слов о государственных корпорациях как юридических лицах публичного права. В последнее время они (корпорации) получили распространение и государственную поддержку. Их стремительный рост и популярность в национальной экономике России и политическом истеблишменте можно сравнить с очередной кампанией (вроде совнархозов во время Н.?С.?Хрущева). Вместе с тем государственная корпорация – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Следовательно, по своему статусу государственная корпорация является юридическим лицом частного права, но «отягощенным» публичными элементами. Так, в Федеральном законе от 23 ноября 2007 г. №?270?ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» (п.?1 ст.?2) читаем: «Государственная корпорация «Ростехнологии» является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации» 37 . Далее, государственная корпорация «Ростехнологии» вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели деятельности, указанной в ч.?1 настоящей статьи, и соответствует этой цели. Прибыль Государственной корпорации «Ростехнологии», полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели, указанной в части 1 ст.?3.

Следует отметить, что на Государственную корпорацию не распространяется действие п.?3, 5,7, 10 и 14 ст.?32 Закона о некоммерческих организациях, регламентирующих порядок контроля за деятельностью некоммерческих организаций. И это понятно. Контроль за деятельностью Государственной корпорации осуществляется наблюдательным советом, ревизионной комиссией.

Публичные функции Государственной корпорации «Ростехнологии» выражаются, в частности: в осуществлении контроля за соблюдением организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием Государственной корпорации «Ростехнологии»; мониторинга финансового состояния организаций, участвующих в реализации указанных проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием Государственной корпорации и (или) организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

3.?Общие выводы и рекомендации. Закрыв книгу, интересную монографию проф. В.?Е.?Чиркина, нельзя не согласиться с ее автором в том, что изображенная в ней ситуация почти критическая. И критическая не только потому, что в действующем законодательстве России не нашлось места юридическим лицам публичного права. Ситуация отягощена еще и тем, что в гражданском законодательстве отсутствуют положения о новых субъектах права, в том числе субъектах предпринимательской деятельности (холдингах, ФПГ и др.). Во?вторых, следует согласиться с мнением В.?Е.?Чиркина, что разделение публичного и частного права в значительной мере условно. В действительности имеет место их гармоничное сосуществование, переплетение и взаимопроникновение. Именно на стыке указанного взаимодействия и интеграции норм публичного и частного права формируются комплексные отрасли законодательства и права (включая предпринимательское право). Односторонний (узкоотраслевой) подход к изучению феномена юридического лица не способен раскрыть вся палитру свойств и граней этой фундаментальной категории. В?третьих, по всей вероятности нужна новая классификация юридических лиц с учетом критерия интереса (частного и публичного). Хотя бы в первом движении в этом направлении дополнить главу 4 Гражданского кодекса РФ положениями о классификации юридических лиц на публичные и частные. В?четвертых, более чем странная ситуация – это отсутствие в Конституции РФ норм о юридическом лице, что вызвало на практике и в теории противоречивые выводы о невозможности применения Основного закона к юридическим лица. Проф. В.?Е.?Чиркин предлагает включить само понятие юридического лица публичного права в конституционное или административное законодательство. Он предлагает принять общий закон о юридических лицах. Конечно, предложение смелое и неоднозначное. В России нет закона о холдингах, закона о ФПГ (успели отменить), закона о предпринимательских объединениях. Может быть, у закона о юридических лицах будет более счастливая судьба! Как говорится, поживем – увидим и порадуемся.

1 См.: Чиркин?В.?Е. Юридические лица публичного права. М., 2007. – 352 с.

2 Более подробно о правовых категориях см.: Васильев?А.?М. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976.

3 См., например: Суворов?Н.?С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000–299 с.; Шершеневич?Г.?Ф. Учебник русского гражданского права. Десятое изд. М., 1912. С. 131–146; Братусь?С.?Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947; Венедиктов?А.?В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948; Толстой?Ю.?К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955; и др.

4 См.: Белых?В.?С., Виниченко?С.?И. Правовое регулирование цен и цено­образование в Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. М., 2001. С.78.

5 См.: Красавчиков?О.?А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции: Категории науки гражданского права. Изб.?тр. В 2?т. Т. 2. М., 2005. С. 274–275.

6 Тихомиров?Ю.?А. Публичное право: Учебник. М., 1995. С. 182.

7 См.: Иванов?В.?В. Общая теория договора. М., 2006. – 238 с.

8 См., например: Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.?М.?Корельский, В.?Д.?Перевалов. Екатеринбург, 1996. С.304–305.

9 Нерсесянц?В.?С. Общая теория права и государства. Учебник. М., 2000. C. 414.

10 Тихомиров?Ю.?А. Публичное право: Учебник. С.184.

11 См., например: Иоффе?О.?С. Гражданское правоотношение: Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С.508–648.

12 См.: Мамутов?В.?К., Хахулина?К.?С. Общеправовые конструкции и понятия // Юридический вестник. 2001. №?4. С. 103–109.

13 См.: Винницкий?Д.?В. Основы налогового права. Курс лекций. Екатеринбург, 2005. С. 66.

14 Более подробно см.: Челышев?М.?Ю. Концепция оптимизации межотраслевых связей гражданского права: постановка проблемы. Казань, 2006–160 с.

15 Шершеневич?Г.?Ф. Учебник русского гражданского права. Десятое изд. С. 137.

16 См.: Чиркин?В.?Е. С. 130.

17 См.: Винницкий?Д.?В. Виды субъектов российского налогового права: Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности / Отв. ред., сост. проф. В.?С.?Белых. Екатеринбург: У-Фактория, 2002. С. 236–274.

18 См: Чиркин?В.?Е. Указ. соч. С. 215–244.

19 См.: Белых?В.?С. Особенности гражданской правоспособности органов федерального казначейства // Тезисы выступлений участников научно-практической конференции. Екатеринбург, 2002. С. 43.

20 См.: Чиркин?В.Е Указ. соч. С. 225–226.

21 См.: Чиркин?В.?Е. Указ. соч. С. 245–264.

22 См.: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №?314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. №?11. Ст.?945.

23 Собрание законодательства РФ. 2002. №?28. Ст.?2790. Далее – Закон о ЦБ.

24 См.: Белых?В.?С., Скуратовский?М.?Л. Гражданский кодекс и гражданское законодательство // Хозяйство и право. 1997. №?7. С. 63–64.

25 Российская газета. 2007, 6 декабря. Далее – Закон об СРО.

26 Более подробно см.: Белых?В.?С. Правовой статус саморегулируемых организаций // Бизнес, менеджмент и право. 2005. №?6. С. 72–78.

27 См.: Право и экономика. 2003. №?3 (автор статьи – Е.А.?Павлодский).

28 Первоначальный текст документа опубликован: Собрание законодательства РФ. 2003. №?31. Ст.?3150.

29 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. №?19?П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» (п.?3) // Собрание законодательства РФ. 1998. №?22. Ст.?2491.

30 Новый Закон об СРО (ст.?4) ограничивает полномочия СРО сферой разработки и утверждения стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности.

31 См.: Журнал российского права. 2004. №?1 (автор статьи – Д.О.?Грачев).

32 См.: Законодательство и экономика. 2005. №?2 (автор статьи – Р.?Чикулев).

33 Тихомиров?Ю.?А. Публичное право: Учебник. С. 116.

34 Там же. С.120.

35 См.: Алиев?А.?А. Конституционное право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина: Учебное пособие. М., 2000. С. 16.

36 Попов?А.?В. Теоретические проблемы правового положения банков и обязательств, возникающих из договоров банковского счета и банковского вклада. Автореф.… канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 9.

37 Российская газета. 2007, 26 ноября.

Журналы

РУБЕЖ

РУБЕЖ

"RUБЕЖ" - это первый в России отраслевой lifestyle-журнал по теме безопасности. Он адресован, прежде всего, интеграторам, поставщикам оборудования, должностным лицам и сотрудникам специализированных служб.

Безопасность зданий и сооружений

Безопасность зданий и сооружений

Журнал-каталог для руководителей и специлистов градосторительного комплекса, ЖКХ, инвесторов, девелоперов, владельцев крупных имущественных комплексов.

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса

Отраслевой специализированный журнал "Безопасность объектов ТЭК"

Интервью

Интервью с региональным менеджером по продажам "HID Global" в России и СНГ Сергеем Гордеевым.

Интервью с региональным менеджером по продажам "HID Global" в России и СНГ Сергеем Гордеевым. \\ 05.04.2017

Многочисленные исследования показывают, что существуют опасения относительно безопасности мобильных устройств, чему противопоставлен растущий спрос на подобные решения.

Участник форума СИИС-2017 – Западно-Сибирское Метеоагентство: «Мы открыты к обсуждению любых проектов и сотрудничеству там, где наш опыт будет полезен»

Участник форума СИИС-2017 – Западно-Сибирское Метеоагентство: «Мы открыты к обсуждению любых проектов и сотрудничеству там, где наш опыт будет полезен» \\ 30.03.2017

Западно-Сибирское Метеоагентство – это некоммерческая организация, которая внедряет современные технологии в области экологии, мониторинга окружающей среды, коммуникации, менеджмента и маркетинга для развития различных видов гидрометеорологической деятельности на территории Западной Сибири

вверх