Блоги Техническая безопасность

Техническое регулирование в финансово-промышленных комплексах как основа повышения конкурентоспособности российской экономики

Техническая безопасность \\ 15.07.2010 02:00

О. А. Герасимов , кандидат юридических наук, заместитель директора ОАО «НТМК» по правовым вопросам Место и роль государства в экономике каждой страны определяется эффективностью применяемых мер и средств государственного регулирования, с помощью которых решаются различные социально-экономические и иные задачи.

О. А. Герасимов , кандидат юридических наук, заместитель директора ОАО «НТМК» по правовым вопросам

Место и роль государства в экономике каждой страны определяется эффективностью применяемых мер и средств государственного регулирования, с помощью которых решаются различные социально-экономические и иные задачи. В современных условиях наблюдается усиление государственного воздействия на экономические процессы, меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с хозяйствующими субъектами, происходят существенные сдвиги в целях, механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования. Это – общая тенденция, характерная для большинства стран с развитой экономикой 1 .

С 1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее по тексту – Закон).

Закон регулирует отношения, возникающие при:

– разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

– разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

– оценке соответствия.

Проект Закона поначалу вызвал сопротивление и непонимание многих заинтересованных ведомств. В России на момент его принятия существовали 57 федеральных органов исполнительной власти, из которых 52 занимались контролем, надзором, установлением требований и проведением сертификации. Проект закона называли «радикальным», «чрезвычайно важным», «революционным», «имеющим исторические последствия и сравнимым по воздействию на Россию в XXI веке с Конституцией РФ, принятой в 1993 г.».

Историю принятия Закона и предпосылки его появления следует рассматривать в двух аспектах 2 . Внутренний аспект – отказ от нормирования со стороны министерств и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний – вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) и принятие Россией на себя ряда международных обязательств (в том числе Соглашение по техническим барьерам в торговле – одно из 18 международных соглашений, приложенных к акту Уругвайского раунда многосторонних переговоров о торговле (1994 г.) и составляющих основу ВТО). В качестве основных барьеров в Соглашении указаны расхождение между собой законодательств разных стран, различие стандартов и несовпадение процедур проверки соответствия. Поэтому Соглашением предусмотрены следующие основные меры:

Первое. Стандарты должны носить рекомендательный характер, технические регламенты – обязательный. Технический регламент – это вариант обязательного стандарта (до принятия закона все действующие в стране стандарты были обязательными). Второе. Национальные стандарты должны целиком или в определенной их части соответствовать международным (в развитых странах уровень гармонизации стандартов, т. е. соответствия их международным составляет 50 %, в России около 35 %). Третье. В стандартах должны отражаться требования к эксплуатационным, а не конструктивным или описательным характеристикам.

Эти положения явились основополагающими при разработке Закона.

С принятием Закона в России начинается процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, которые выпускали множество зачастую дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование будет осуществляться на самом высоком уровне: все обязательные нормы к продукции, процессам производства будут прописаны в законах, указах Президента или постановлениях Правительства РФ. Основная цель Закона – обеспечить создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые содержат обязательные требования, и добровольных стандартов.

В терминологической части Закона введены некоторые новые понятия, ранее неприменяемые российским законодательством.

Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Технический регламент – документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Согласно постановлению Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. № 4 со дня вступления Закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные действующими национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.

Технический регламент должен соответствовать определенным требованиям:

1) технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. Кроме того, в техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения (п. 3 ст. 7 Закона);

2) технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, но не должен содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение целей принятия технического регламента (п. 4 ст. 7 Закона);

3) технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями (п. 6 ст. 7 Закона);

4) технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит (п. 7 ст. 7 Закона);

5) технический регламент, принимаемый федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации, вступает в силу не ранее чем через шесть месяцев со дня его официального опубликования (п. 10 ст. 7 Закона);

6) технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу Закона (п. 7 ст. 46 Закона). Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении;

7) иные требования, установленные в Законе.

Согласно ст. 8 Закона технические регламенты бывают двух видов:

1. Общие технические регламенты – регламенты, требования которых обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Эти регламенты принимаются по вопросам:

- безопасной эксплуатации и утилизации машин и оборудования;

- безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий;

- пожарной безопасности;

- биологической безопасности;

- электромагнитной совместимости;

- экологической безопасности;

- ядерной и радиационной безопасности.

2. Специальные технические регламенты – регламенты, требованиями которых учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р (с изменениями от 8.11.2005 г.) утверждена Программа разработки технических регламентов на 2004–2006 год. В качестве примера можно привести разработку одного из важнейших для металлургической промышленности России технического регламента: «О безопасности процессов металлургических производств». Срок разработки которого предусмотрен Программой со 2-го квартала 2005 г. по ноябрь 2006 г.

Учитывая масштабность финансово-промышленных комплексов в металлургической промышленности России, понятно насколько важным становится принятие такого документа (технического регламента «О безопасности процессов металлургических производств»).

С нашей точки зрения вопросы, по которым принимаются технические регламенты составляют понятие национальной экономической безопасности. По мнению В. С. Белых 3 проблемы национальной экономической безопасности все чаще становятся предметом изучения представителей различных наук. Ученые предлагают собственные дефиниции, определяют сущностные признаки этого сложного общественного явления, раскрывают возникающие социальные связи между смежными понятиями и явлениями. Однако в рассматриваемой сфере еще много темных пятен.

Легальное определение понятия «экономическая безопасность» можно было ранее обнаружить в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». В соответствии со ст. 2 названного Закона экономическая безопасность представляет собой состояние экономики, обеспечивающее достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям.

Пока в России отсутствует специальный закон об основах экономической безопасности Российской Федерации, хотя в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации» от 8 августа 1996 г. № 237-СФ было предложено Правительству РФ разработать такой проект. Возможно, первым шагом законодателя на этом пути было принятие Федерального закона «О техническом регулировании».

Государственное регулирование предпринимательской деятельности принятием Закона не подрывает основные начала гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ). Принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела означает, что законодатель в целом допускает государственное вмешательство в экономику.

В силу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ любой гражданин вправе заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью. Поэтому любая экономическая деятельность (включая и предпринимательскую) предполагает законные основания. Государственное регулирование предпринимательства ограничено рамками закона. С. В Белых 4 считает, что свобода предпринимательской деятельности – это универсальный (интегрированный) принцип конституционного права. Он объединяет в своем составе несколько самостоятельных принципов правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности (например, принцип свободы договора, дозволительный принцип, принцип свободы конкуренции и др.).

В Законе (ст. 7) подчеркивается, что требования технических регламентов должны быть минимально необходимыми и не создавать препятствий осуществлению предпринимательской деятельности. Одной из мер для выполнения этого условия является указание, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции и связанных с нею процессов, на которые распространяются его требования.

Это правило дополнено указанием, что сами требования технического регламента также должны быть исчерпывающими. Юридический смысл этих норм заключается в том, что указанные требования, если они предусмотрены не в техническом регламенте, а в любом другом документе не могут быть обязательными. С другой стороны, недопустимо какое-либо расширительное толкование или применение аналогии в отношении требований технических регламентов.

Как отмечалось выше, Закон ориентирован на создание условий, максимально приближенных к тем, которые регулируют рынок в промышленно развитых странах, когда изготовитель обязательно должен следовать только техническим регламентам, а стандарты может применять добровольно. Однако так называемая «добровольность» стандартов в развитых странах имеет далеко не тот смысл, который обычно в России приписывают этому термину. В отечественной трактовке добровольность обычно эквивалентна произволу, когда можно по своему разумению или исходя из складывающейся обстановки использовать или не использовать стандарты 5 .

В западном цивилизованном понимании «добровольность» интерпретируется как необходимость и даже обязанность поставщика добровольно возлагать на себя ответственность за выполнение и даже превышение требований, изложенных в добровольных национальных или отраслевых стандартах на продукцию, процесс или услугу. Каждый участник цивилизованного рынка знает, что без выполнения требований действующих добровольных стандартов, разработанных, кстати, при непосредственном добровольном участии поставщиков продукции или услуги, невозможна не только успешная деятельность, но и само существование организации. В отечественной интерпретации «добровольность» трактуется как необязательность исполнения каких-либо требований добровольных стандартов, как дозволенность поставки на рынок продукции любого, даже самого низкого качества. Разница между трактовками термина, как видно, принципиальная.

Указанная разница в интерпретации принципа добровольности может крайне негативно сказаться в ближайшем будущем на качестве продукции производимой финансово-промышленными комплексами России и снижением конкурентоспособности российской экономики в целом.

В соответствии со статьей 11 Закона одной из целей стандартизации является повышение конкурентоспособности продукции, работ, услуг.

Конкуренция – явление многозначное. В широком смысле слова конкуренция есть соревнование, состязательность между различными лицами (конкурентами) в достижении одной и той же цели. В предпринимательстве конкуренция означает соперничество между участниками рыночного хозяйства за лучшие условия производства, купли и продажи товаров и получение на этой основе максимально возможной прибыли 6 . Будучи сложной категорией, конкуренция может рассматриваться в различных аспектах: социологическом, экономическом, правовом. Прежде всего, конкуренция – это экономическая категория 7 .

В зависимости от места конкуренции в экономической системе, конкуренция подразделяется на две большие группы: 1) конкуренция как результат (состояние); 2) конкуренция как процесс и метод.

В ч. 6 ст. 4 Закона о конкуренции конкуренция определяется как состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В Законе о конкуренции основная цель (результат) конкуренции – ограничение монополистического положения хозяйствующих субъектов на товарном рынке. Следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что такой подход является односторонним при характеристике конкуренции 8 .

Юридической предпосылкой конкуренции служит свобода экономической деятельности, в том числе свобода предпринимательства, свобода договора и другие свободы, гарантированные Конституцией РФ 9 .

Конкуренция проявляется в сочетании частных интересов субъектов предпринимательской деятельности и публичных – государства. В рыночной экономике борьба за выгодные условия производства и реализации товаров и услуг, а также за потребителя и удовлетворение его потребностей есть сфера частных интересов предпринимателей. Напротив, ограничение возможности предпринимателей односторонне влиять на условия заключаемых договоров в рамках товарного либо финансового рынка – область публичных интересов государства 10 .

Исходя из вышеизложенного, считаем целесообразным внести изменения в статью 12 Закона, определяющую принципы стандартизации, заменив словосочетание «добровольного применения стандартов» на «применение стандартов своей волей и в своем интересе».

Исследование проблем технического регулирования в финансово-промышленных комплексах России, как основы повышения конкурентоспособности российской экономики, связано с анализом системы законодательства (технических регламентов и национальных стандартов), «внешней формы – законов, иных правовых актов – документов, представляющих собой необходимый, конструктивный момент и в формировании, и в самом существовании права» 11 , которая обусловлена его структурой, так как форма права – это не просто нечто внешнее по отношению к его содержанию, а сама организация содержания 12 . В настоящее время возникает объективная потребность анализа принимаемых технических регламентов и национальных стандартов с точки зрения их системности, полноты и достаточности для достижения целей определенных Законом (ст. 6 и ст. 11), с учетом комплексного характера правового регулирования предпринимательской деятельности.

По информации департамента регулирования предпринимательской деятельности Минэкономразвития, для приведения действующего законодательства в соответствие с новым Законом необходимо принять около 20 правительственных постановлений, скорректировать по крайней мере 119 ныне действующих федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ. Для сравнения, ГОСТов было принято около 26 тысяч, что касается технических регламентов, то к 2010 году должна быть создана целостная база из 300–400 технических регламентов.

Сегодня, как справедливо отмечает А. В. Мицкевич, «проблема упорядочения законодательства особенно актуальна, поскольку глубокие преобразования общества и государства, коренных условий жизни людей требуют новых подходов как к содержанию нормативных актов, так и к структуре законодательства» 13 . Техническое регулирование в финансово-промышленных комплексах осуществляется совокупностью законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовую общность, которая обладает свойством системности. Ее системообразующим фактором являются цели и задачи технического регулирования, что обусловлено спецификой предмета, отражает происходящие в современных условиях процессы интеграции социальных институтов или подотраслей 14 и соответствует:

- системности и структурированности права – важнейшей характеристике его внешней формы, которая заключается в способности вступать в такие отношения, в следствии которых у него и взаимодействующих с ним объектов появляются элементы, свойства, функции и другие признаки, не присущие им ранее. Требованию системности должно отвечать положение закона как акта высшей юридической силы, соотношение закона с другими источниками права, взаимная согласованность законов как единой системы 15 ;

- комплексному характеру технических регламентов и национальных стандартов, системообразующим фактором которых выступают интересы безопасности общества, взаимоувязывающие правовые акты различных направлений в единую правовую структуру.

Рассматриваемая правовая общность имеет внешние и внутренние связи. Внешние характеризуют ее взаимодействие по вертикали со структурой более высокого уровня – техническим регулированием как совокупностью норм и нормативных актов, регулирующих отношения возникающие при: разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия, и по горизонтали со структурами по техническому регулированию в отдельных отраслях экономики.

______________________________

1. Белых В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. М., 2005, С. 267.

2. Подробнее см.: Гусева Т. А., Чапкевич Л. Е. Федеральный закон «О техническом регулировании»: достоинства и недостатки. // «Законодательство и экономика», 2004, № 5, май 2004 г.; Парций Я. Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании». Система ГАРАНТ.

3. Белых В. С. Указ. соч. С. 271.

4. Белых С. В. Свобода предпринимательской деятельности как конституционно-правовая категория в Российской Федерации. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2005. С. 66.

5. Гусева Т. А., Чапкевич Л. Е. Федеральный закон «О техническом регулировании»: достоинства и недостатки. // «Законодательство и экономика», май 2004 г. № 5.

6. Жилинский С. Э. Правовая основа предпринимательской деятельности: Предпринимательское право: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М., 1999. С. 330.

7. Обзор точек зрения по вопросу об экономической природе конкуренции см.: Тотьев К. Ю. Конкурентное право: Правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 16–19.

8. См. Белых В. С. Субъекты естественных монополий ТЭК: Особенности правового статуса // Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сб. науч. тр. / Под. общей ред. М. И. Клеандрова, О. И. Клоца. Тюмень, 2002. Вып. 3. С. 11.

9. Паращук С. Конкуренция: от экономической многозначности к правовой определенности. Право на конкуренцию // Хозяйство и право. 1998. № 12. С. 11.

10. Белых В. С. Указ. соч. С. 11.

11. Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 96.

12. См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 95.; Теория государства и права / Отв. ред. В. М. Корельский, В. Д. Перевалов. С. 314–318.

13. См.: Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия // Государство и право. 1996. № 2. С. 14.

14. Алексеев С. С. Теория права. С. 146, 147; Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия. С. 14.

15. См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 51–60, 102–105; Он же. Структура советского права. М., 1975. С. 72; Теория государства и права / Отв. ред. В. М. Корельский, В. Д. Перевалов. С. 240, 241; Общая теория права / Отв. ред. В. К. Бабаев. С. 339–341; Система советского законодательства / Под. ред. И. С. Самощенко. М., 1980. С. 9, 253–262; Халфина Р. О. Почему не работает закон? // Журн. рос. права. 1997. № 4. С. 20; Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. № 2. С. 22–27.

Журналы

РУБЕЖ

РУБЕЖ

"RUБЕЖ" - это первый в России отраслевой lifestyle-журнал по теме безопасности. Он адресован, прежде всего, интеграторам, поставщикам оборудования, должностным лицам и сотрудникам специализированных служб.

Безопасность зданий и сооружений

Безопасность зданий и сооружений

Журнал-каталог для руководителей и специлистов градосторительного комплекса, ЖКХ, инвесторов, девелоперов, владельцев крупных имущественных комплексов.

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса

Отраслевой специализированный журнал "Безопасность объектов ТЭК"

Интервью

"Государство ставит на безопасность в облаке". Интервью с Ольгой Макаровой

"Государство ставит на безопасность в облаке". Интервью с Ольгой Макаровой \\ 11.10.2017

Реализуя участие в программе “Цифровая экономика”, компания с ПАО “Ростелеком” инвестировала в развитие направления информационной безопасности. “Ростелеком” развернул необходимую инфраструктуру и стал первым реально действующим оператором по новой модели MSSP в России. На недавнем “Коде информационной безопасности” в Екатеринбурге мы поговорили с руководителем направления информационной безопасности Ольгой Макаровой.

Актуальная модель нарушителя глазами профи

Актуальная модель нарушителя глазами профи \\ 25.07.2017

В преддверии первого образовательного форума для ИБ-руководителей “Код ИБ ПРОФИ”, который пройдет в Сочи 27-30 июля, мы беседуем с одним из ключевых спикеров, заместителем директора по развитию бизнеса компании Positive Technologies в России Алексеем Качалиным.

вверх