Блоги Экологическая безопасность

Некоторые вопросы государственного регулирования в экологической сфере

Экологическая безопасность \\ 15.07.2010 02:00

Л. А. Белых , доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА, кандидат юридических наук, О. В.

Л. А. Белых, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА, кандидат юридических наук,

О. В. Шихалева, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА, кандидат юридических наук

Институт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования не характерен для экологического права, он во многом позаимствован из административного права. Обеспечение эффективной охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов связано с учетом социально-экономических, экологических и иных особенностей субъектов Российской Федерации, так как экономическое и экологическое благополучие страны и экологическая безопасность населения зависит от использования природного потенциала и состояния окружающей среды в отдельных ее регионах. К сожалению, в настоящее время состояние окружающей среды, ее природных объектов и комплексов, а также использование природных ресурсов в отдельных регионах Российской Федерации вызывает серьезную озабоченность. Не случайно эффективность функционирования системы природоохранного регулирования в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р 1 , оценена как недостаточная.

В Программе подчеркивается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются государством неэффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника природных ресурсов зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к эффективному и рациональному их использованию.

При этом в Программе отмечается, что законодательно установленная система природоохранного регулирования не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития и сформировавшейся системой гражданских институтов, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет ресурсов для развития.

Существуют специальные источники права, регулирующие отношения по управлению в области охраны окружающей среды и природопользования. Помимо Конституции РФ, относящей полномочия по охране окружающей среды к совместной компетенции органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации, образуют Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О животном мире», Водный, Лесной, Земельный кодексы и др. Полномочиями по государственному управлению охраной окружающей среды и природопользованием наделены как государственные органы исполнительной власти общей компетенции, так и специальной компетенции, функционирующие на федеральном и региональном уровнях государственной власти.

Исполнительные органы государственной власти общей компетенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды и природопользования. На федеральном уровне к органам общей компетенции, осуществляющим государственное экологическое управление, относится Президент РФ и Правительство РФ. На региональном уровне такими органами являются правительства республик, администрации областей, президенты республик, губернаторы областей. Так, Президент РФ, являясь главой государства, определяет основные направления внешней и внутренней политики нашего государства, в том числе в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ выступает гарантом соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе экологических.

Органы специальной компетенции непосредственно выполняют функции по управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Такие органы государственной власти специально создаются на федеральном и региональном уровнях для осуществления отдельных функций государства. Так, на федеральном уровне к числу таких органов относится, в частности, Министерство природных ресурсов РФ.

В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере охраны окружающей среды и природопользования, после проведения административной реформы органов исполнительной власти содержит три различных вида федеральных органов исполнительной власти: министерство, службы и агентства. На региональном уровне организационно-правовых форм, в которых функционируют органы государственной власти, гораздо больше – это министерства, департаменты, комиссии, службы, управления и др 2 .

В юридической литературе по экологическому праву авторами большое внимание уделяется государственному управлению. Управление в экологической сфере обладает как общими чертами, так и специфическими чертами, присущими управлению в данной области. Так, управление в целом представляет собой целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления 3 . Отсюда видно, что в управлении участвуют две стороны: субъект управления, который оказывает воздействие на объект управления, и объект управления, который испытывает воздействие со стороны субъекта управления. В качестве субъектов управления выступают государственные органы, органы местного самоуправления, организации (предприятия, учреждения, общественные объединения и др.).

Наибольшее значение в организации рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды принадлежит государственному управлению, сущность которого состоит в воздействии органов государства на другие органы, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи 4 . В литературе спорным является вопрос об определении понятия государственного управления. Мы присоединяемся к мнению таких авторитетных ученых – представителей науки административного права, как Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. и др. В соответствии с их определением государственное управление представляет собой целенаправленную организацию, подзаконную, исполнительно-распорядительную и регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющим функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строитель-ства 5 . Из данного определения государственного управления можно сделать несколько выводов. Во-первых, государственное управление – это система органов исполнительной власти. Во-вторых, оно включает целенаправленную организующую, исполнительно-распорядительную и регулирующую деятельность органов исполнительной власти. В-третьих, это деятельность составляет реализацию функций государства. В-четвертых, оно осуществляется на основе и во исполнение законов. В-пятых, государственное управление – классифицируется на виды по отраслям народного хозяйства.

В научной литературе по экологическому праву М. М. Бринчук государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования определяет как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства 6 . Конкретизируя данное определение в кандидатской диссертации, В. А. Власов отмечает, что управление в области охраны окружающей среды и природопользования – это нормативно-определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций – природопользователей в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов 7 . Более подробно как раз и стоит остановиться на регулятивной форме управленческой деятельности. Взяв за основу определение В. С.Белых – государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой управленческую деятельность государства в лице соответствующих уполномоченных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений 8 , отметим, что государственное регулирование в экологической сфере является разновидностью общей категории государственного управления, которое направленно на стимулирование природопользователей, и включает в себя такие элементы, как плату за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду, экологический аудит, экологическое страхование, техническое регулирование, предоставление налоговых и иных льгот.

Основываясь на том, что интерес отражает материальные условия общественного бытия людей и формируется под непосредственным воз-действием потребностей 9 , а интерес как правовое понятие – это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным государственным органам 10 , можно сделать вывод, что категория «интерес» обладает дуалистической природой, сочетающей в себе публичные и частные начала, удельный вес, которых будет зависеть от сферы деятельности носителей субъективного права. При соотношении частного и публичного интереса в экологической сфере, несомненно, приоритет будет у второго, так как земля и иные природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Публичный экологический интерес – это отношение общества к вопросам охраны окружающей природной среды. Его защита осуществляется на основе административно-правового метода регулирования. Частный экологический интерес может представлять собой неимущественный интерес, связанный с имущественными интересами. Это интерес, который в качестве своей объективной основы имеет неимущественные потребности человека в создании благоприятной окружающей среды. Данный интерес совпадает по содержанию с интересом всего общества. Как справедливо отмечается в юридической литературе, он (интерес) получает свое опосредование в субъективном праве лица на благоприятную окружающую среду. Это право, в свою очередь, существует в абсолютном правоотношении, где ему корреспондирует обязанность всех третьих лиц, подчиняющихся данной системе правопорядка, воздержаться от действий, нарушающих это право. В случае же нарушения указанного права и соответствующего частного интереса у их обладателя возникают иные интересы, имущественные по содержанию 11 .

Роль государственного регулирования в экологической сфере видится именно в создании такого экономического стимулирования природопользователей, которое бы позволило соблюдать и не ущемлять их частные интересы в обеспечении публичного интереса в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Отмечается, что по силе и характеру воздействия на поведение природопользователя можно выделить следующие специальные предупре-дительные нормы: 1) стимулирующие и поощрительные; 2) понуждающие; 3) предостерегающие или нормы пресечения; 4) страховочные; 5) гарантийные 12 . В механизме государственного регулирования в экологической сфере главенствующая роль должна быть отведена стимулирующим и поощрительным нормам, которые призваны побуждать субъектов к активным действиям по охране окружающей среды как на прямую, так и опосредованно, причем не под страхом понести наказание, а мотивацией получить экономический эффект (предоставление льгот и т. д.).

Предполагаем, что для повышения стимулирующей роли платежей необходимо разработать такие экономические методы, которые бы позволили обеспечить уменьшение налогооблагаемой прибыли предприятий на величину затрат, необходимых для финансирования капитальных вложений, ресурсосберегающие технологии и природоохранные мероприятия. Также усилить роль института экологического страхования, которое создает взаимную экономическую заинтересованность страхователей и страховщиков в снижении риска аварийного загрязнения окружающей среды. Отмечается, что страхователь заинтересован в нейтрализации угроз техногенного характера при осуществлении деятельности своей экологической безопасности еще и потому, что с ростом вероятности аварий растут и ставки страховых взносов 13 . Кроме того, в виде поощрения безаварийности страхователь получает ряд экономических льгот – льготные условия продления страхового договора, привлечение дополнительных ресурсов из фонда страховщика на проведение природоохранных мероприятий, тем более заинтересован в снижении техногенных угроз страховщик, предпринимающий ряд предупредительных мероприятий и организующий проведение экологического аудита предприятия-страхователя, финансирующий совершенствования мониторинга окружающей среды.

На сегодняшний день можно констатировать, что основная проблема низкого интереса к инвестициям в охрану окружающей среды заключается в том, что они не дают быстрого и адекватного экономического эффекта. Определить и обосновать их экологическую эффективность не составляет особого труда, несмотря на то, что некоторые критерии, например, часто используемый показатель «предотвращенного экологического и экономического вреда», носят достаточно условный и приблизительный характер. Гораздо сложнее обосновать их экономическую целесообразность для природопользователя с точки зрения возможности сокращения его текущих или возможных в будущем экологических расходов, получения дополнительной прибыли, уменьшения себестоимости и повышения конкурентоспособности выпускаемой им продукции 14 .

В заключение отметим, что государственное регулирование экологической деятельности предприятий должно способствовать развитию экологического менеджмента организаций как основы экологического механизма природопользования. На наш взгляд, выход из сложившейся ситуации видится в усилении роли государственного регулирования в системе управления в области природопользования и охраны окружающей среды.

______________________________

1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 5. Ст. 589.

2 Экологическое право: учеб. / под ред. Боголюбова С. А. М.: Проспект, 2008. С. 141.

3 Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 5.

4 Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления. М. 1980. С. 57.

5 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2004. С. 30-31.

6 Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 174.

7 Власов В. А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: проблемы теории и практики. Автореф. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 12.

8 Предпринимательское право России: учеб. / Белых В. С., Берсункаев Г. Э., Виниченко С. И. (и др); отв. ред Белых В. С. – М.: Проспект, 2008. С. 318.

9 Абалкин Л. И. Экономические законы, интересы и методы хозяйственной деятельности// Коммунист. 1967. № 6. С. 73.

10 Малько А. В. Теория государства и права. Учебник. М., 2001. С. 216.

11 Мисник Г. А., Мисник Н. Н. Публичные и частные интересы в экологическом праве// Государство и право. 2006. № 2. С. 31.

12 Жариков Ю. Г. Особенности предупреждения экологических правонарушений// Экологическое право. 2003. № 6. С. 26.

13 Обращение с опасными отходами: учеб. пособие / Гарин В. М. М.: Проспект, 2007. С. 135.

14 Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Издательство Зерцало, 2000. С. 51.

Журналы

РУБЕЖ

РУБЕЖ

"RUБЕЖ" - это первый в России отраслевой lifestyle-журнал по теме безопасности. Он адресован, прежде всего, интеграторам, поставщикам оборудования, должностным лицам и сотрудникам специализированных служб.

Безопасность зданий и сооружений

Безопасность зданий и сооружений

Журнал-каталог для руководителей и специлистов градосторительного комплекса, ЖКХ, инвесторов, девелоперов, владельцев крупных имущественных комплексов.

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса

Безопасность объектов топливно-энергетического комплекса

Отраслевой специализированный журнал "Безопасность объектов ТЭК"

Интервью

"Государство ставит на безопасность в облаке". Интервью с Ольгой Макаровой

"Государство ставит на безопасность в облаке". Интервью с Ольгой Макаровой \\ 11.10.2017

Реализуя участие в программе “Цифровая экономика”, компания с ПАО “Ростелеком” инвестировала в развитие направления информационной безопасности. “Ростелеком” развернул необходимую инфраструктуру и стал первым реально действующим оператором по новой модели MSSP в России. На недавнем “Коде информационной безопасности” в Екатеринбурге мы поговорили с руководителем направления информационной безопасности Ольгой Макаровой.

Актуальная модель нарушителя глазами профи

Актуальная модель нарушителя глазами профи \\ 25.07.2017

В преддверии первого образовательного форума для ИБ-руководителей “Код ИБ ПРОФИ”, который пройдет в Сочи 27-30 июля, мы беседуем с одним из ключевых спикеров, заместителем директора по развитию бизнеса компании Positive Technologies в России Алексеем Качалиным.

вверх