20 C°
ИП 212-79 «Аврора ДА»
Производитель:
Аругс-Спект
Страна:
Россия
716

Экологическое законодательство современной России

О. В. Шихалева , кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и
экологического права УрГЮА Становление рыночных отношений в Российской
Федерации сопровождается процессом формирования экологического
законодательства.

Становление рыночных отношений в Российской Федерации сопровождается
процессом формирования экологического законодательства.

Экологическое законодательство – комплексная отрасль российского
законодательства. Такой вывод обусловлен тем, что оно включает в себя
нормы различных отраслей права – это прежде всего конституционное,
гражданское, административное, пред­принимательское, трудовое и др.
Комплексный характер носит и большинство нормативно-правовых актов,
входящих в состав экологического законодательства. Разработка и
принятие комплексных актов необходима главным образом в связи с особым
объектом – компонентами природной среды.

Больше всего дискуссий вызывает вопрос о соотношении частного и
публичного права при регулировании экологических отношений. В
современных условиях разграничение отношений по поводу такого особого
объекта как природные ресурсы на регулируемые административным и
гражданским правом не всегда представляется возможным, поскольку на
стыке публичного и частного права идет формирование экологического
законодательства. Как справедливо отмечает В.?С. Белых, рыночные и
иерархические механизмы регулирования социальных связей дополняют друг
друга. Рыночная экономика (особенно в такой стране как Россия)
немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это
разумно, необходимо активно внедрять методы государственного
планирования и руководства экономической жизнью страны 1 .

В рамках гражданского законодательства может сложиться ситуация, когда
способны возникать (и возникают) несоответствия между нормами ГК РФ и
нормами законов, принятых в соответствии с ним. По мнению В.?С.
Якушева, ГК формально допускает принятие законов, правила которых могут
не соответствовать его нормам. Иначе говоря, известная юридическая
формула «специальный закон отменяет действие общего закона» действует в
пределах всего гражданского законодательства (этот вывод вытекает из ч.
1 п. 2 ст. 3 ГК РФ), что создает возможность более гибкого
регулирования на уровне закона тех или иных отношений 2 . Однако если в
рамках гражданского законодательства допускается противоречие между ГК
и законами, принятыми в соответствии с ним, то закрепленные в законах
других отраслей права гражданско-правовые нормы не могут противоречить
ГК РФ. Данное положение трактуется некоторыми учеными в качестве
«агрессивной» черты кодекса 3 .

В отношении экологического законодательства возможно лишь одно правило
– эколого-правовые нормы, где бы они ни содержались (в федеральных
законах, законах субъектов РФ и т.?д.), всегда должны соответствовать
головному природоресурсному акту – кодексу. Следовательно, если
выявляются противоречия между источниками экологического и гражданского
права, необходимо четко выявить отраслевую принадлежность норм
(регулируют они имущественные отношения либо отношения по поводу
рационального использования и охраны компонентов природной среды) и от
этого отталкиваться в правоприменительной деятельности.

Экологическое законодательство – объективированные в документальном
виде акты правотворчества, т.?е. нормативно-правовые акты, содержащие
правила поведения, регулирующие отношения в сфере взаимодействия
общества и природы. Понятие «экологическое законодательство» является
более узким по отношению к понятию «источники экологического права»,
так как из системы источников экологического права в него входят
нормативно-правовые акты до уровня местного самоуправления, при этом
регулирующие только охрану окружающей среды, регламентация и
использование природных ресурсов, зачастую в понятие «законодательство»
не включается уровень подзаконных актов, а только законы (федеральные и
субъектов РФ).

Рассмотрим на конкретных примерах. Так, в ст. 2 Федерального закона от
10 января 2002?г. №?7?ФЗ «Об охране окружающей среды» 4установлено, что
законодательство в области охраны среды состоит из настоящего закона,
других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними
иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых
актов субъектов РФ. Статья?2 Земельного кодекса РФ закрепляет, что
земельное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных
законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.
Идентичная формулировка, определяющая круг нормативно-правовых актов
как законодательство, содержится в ст. 2 Водного кодекса РФ, ст. 2
Лесного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 20 декабря 2004?г.
№?166?ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 5 .
Таким образом, понятие «природоохранное законодательство» является
более широким, чем «природоресурсное», так как включает в себя уровень
подзаконных актов (федеральных и региональных).

В рамках экологического законодательства важная роль отводится
нормативно-правовым актам субъектов РФ. Еще несколько лет назад о
законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды и
природопользования можно было рассуждать чисто теоретически: имевшиеся
в отдельных субъектах законы были, как правило, «списаны» с федеральных
актов, их количество было весьма незначительным, а специфика регионов
учитывалась в основном в актах глав администраций и иных управленческих
структур, зако­нодатели проявляли минимальную инициативу в
использовании предоставленных Конституцией РФ (ст. 72) возможностей
самостоятельной разработки и принятия законов, ликвидирующих пробелы
федерального экологического законодательства. Ныне ситуация меняется.
Общее число законодательных актов в субъектах РФ резко выросло и
суммарно составляет ­несколько ­сотен. Появились акты, не имеющие
аналогов на федеральном уровне. Хотя по?прежнему сильна тенденция
дублировать федеральные законы, во многих правотворческих решениях
региональных парламентов есть интересные находки, лучше учитывается
специфика экологических, культурных и экономических особенностей
субъектов РФ. Конечно, в региональном экологическом законотворчестве
имеются свои лидеры – субъекты РФ, в ко­торых принято 20 и более
законов, есть аутсайдеры, ограничившиеся двумя-тремя либо наиболее
неот­ложными, либо наиболее простыми решениями 6 . Целью издания
нормативных актов на уровне субъектов РФ должен являться учет
особенностей природно-географических и климатических особенностей того
или иного региона.

В Свердловской области приняты и действуют: Закон Свердловской области
от 07 июля 2004?г. №?18?ОЗ «Об особенностях регулирования земельных
отношений на территории Свердловской области» 7 , Закон Свердловской
области от 20 марта 2006?г. №?12?ОЗ «Об охране окружающей среды на
территории Свердловской области» 8 .

Экологическое законодательство имеет свои особенности:
во?первых, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное, водное,
лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране
окружающей среды отнесено к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы могут устанавливаться
на соответствующих уровнях; во?вторых, эколого-правовые нормы могут
содержаться в законодательных актах иных отраслей права; в?третьих, в
системе источников экологического законодательства содержится самое
большое число кодифицированных актов; в?четвертых, динамизм развития
экологического законодательство как на федеральном уровне, так и
региональном.

Развитие общественных отношений требует одновременного развития
экологического законодательства, которое должно формироваться не
хаотично, а в рамках определенной концепции, отражающей реалии
действительности и потребности социума. В научной литературе 9
выделяются следующие элементы Концепции развития экологического
законодательства: а) обо­снование необходимости развития (формирования
нового) экологического законодательства, включая анализ имеющейся по
теме научной юридической литературы, состояние действующего
законодательства, а также соответствующего зарубежного опыта; б)
обоснование возможности развития этого законодательства с учетом
современных экономических, политических, юридических, организационных,
финансовых и иных реалий; в) определение целей и задач развития данной
отрасли законодательства; г) обоснование принципов развития данной
отрасли законодательства; д) проработка основных направлений развития
этой отрасли; е) определение этапов ее развития; ж) определение
основного (голов­ного) акта экологического законодательства, подготовка
концепции этого акта – в случае, если такой акт отсутствует или хотя и
имеется, но нуждается в замене или переработке (новой редакции); з)
разработка перечня законодательных и иных нормативных правовых актов,
подлежащих принятию, с обоснованием их очередности и разбивкой по
этапам; и) подготовка рабочего словника (термины и определения) для
целей разработки проекта; к) предложения по мерам, обеспечивающим
реализацию предлагаемых актов, в случае их принятия, включая
предложения по разработке актов во исполнение принятых, отмены
действующих актов и (или) внесения в них изменений и др.; л) оценка
социальных, правовых, эко­номических и иных последствий принятия и
реализации концепции.

В.?В. Круглов, отмечая положительные черты кодифицированных актов,
утверждает, что принятие 25?октября 2001?г. Земельного кодекса РФ как
головного закона земельного законодательства России стало важным этапом
в развитии законодательства не только о земле, но и о других природных
ресурсах и охране окружающей среды. Кодекс значительно упорядочил
правовое регулирование земельных отношений в стране: преодолены
хаотичность и стихийность земельного законодательства, характерные для
начального периода преобразований в сфере использования и охраны земель
10 .

Дальнейшее развитие экологического права и законодательства должно быть
связано с отходом от отраслевого регулирования экологических отношений
(по отдельным природным объектам) и разработкой Экологического кодекса
РФ как акта межотраслевой кодификации. Следовательно, указанный кодекс
будет находиться не в ряду с другими отраслевыми природноресурсовыми
кодексами (земельный, водный, лесной), природоохранительными и
природноресурсовыми законами (об охране окружающей среды, об охране
атмосферного воздуха, о животном мире и др.). Он должен быть принят
вместо них. Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом
смысле этого слова – как свод природоохранительных и природноресурсовых
законов. С существующей системой законодательства он, в случае его
принятия, будет соотносится как часть и целое. Следовательно, при всей
необычности предполагаемого кодекса, он – одна из форм законодательных
актов, а его разработка – одна из форм кодификации 11 . Кодификация
законодательства представляет собой научно обоснованный процесс
упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной
отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их
новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической
технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих
отношений.

Проект Экологического кодекса уже подготовлен, активно ведется его
обсуждение, в частности показательно мнение заместителя главы
Росприроднадзора О.?Митволя в отношении существующего проекта, который
отмечает следующее: «Мы к этому относимся очень хорошо. Потому что
кодекс – это объединяющий закон. Я считаю, что чем яснее нормы
экологического кодекса, тем проще природопользователям и другим
субъектам не нарушать природоохранное законодательство. Я считаю
создание этого кодекса процессуально нормальным» 12 .

В научной литературе кодификация рассматривается в качестве одной из
форм систематизации наряду с инкорпорацией, которая пред­ставляет собой
такую форму систематизации, при которой упорядочивание нормативных
актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе
в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов 13
. В.?С. Белых отмечает, что примером инкорпорации из советского
прошлого являются своды законов СССР и РСФСР, обращая внимание, что в
современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать
свод предпринимательского законодательства 14 . Указанное предложение
можно перенести и на экологическое законодательство, проведя его
систематизацию путем инкорпорации.

Ученым рассматривается еще одна модель совершенствования
предпринимательского законодательства – консолидация, которая
практически не встречается в России, однако широко применяется за
рубежом. Поддерживая точку зрения С.?А. Комарова в отношении того, что
консолидация как вид систематизации не имеет самостоятельного значения,
поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации,
В.?С. Белых добавляет, что консолидация есть чисто формальная работа,
глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая
затрагивает существо права 15 .

Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов
в целях создания классификатора как необходимого, предварительного
условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому
классификатор правовых актов – это важный инструмент для осуществления
информационного поиска в целях систематизации законодательства и
получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации
(правоприменения) 16 . Профессором МГУ А.?К. Голиченковым составлен
раздел «Окружающая среда и природные ресурсы» в проекте классификатора
правовых актов, подготовленном фирмой «Консультант Плюс» по контракту с
Российским фондом правовых реформ. В настоящее время в России действует
Указ Президента РФ от 15 марта 2000?г. «О классификаторе правовых
актов» 17 , в котором существует раздел «Природные ресурсы и охрана
окружающей среды» (110.000.000–110.100.050).

В заключение отметим, что кодификация экологического законодательства
позволит подвергнуть критическому анализу действующие нормы, избежать
возникающие противоречия, несогласованность и пробелы природоресурсного
и природоохранного законодательства. В целом по какому бы пути не шло
дальнейшее развитие экологического законодательства России –
инкорпорации, консолидации, кодификации, важно помнить, что земля и
другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, и в реальной
действительности они образуют единую экологическую систему, находятся в
тесной фактической взаимосвязи, следовательно, необходимо обеспечить и
юридическую согласованность регулирования общественных отношений по
поводу указанных объектов.