12 C°
Пожарная безопасность

Аудит пожарной безопасности в РФ. Сложности и пути их решения

373
ИП 212-79 «Аврора ДА»
Производитель:
Аругс-Спект
Страна:
Россия
716

С момента вступления в силу Федерального закона №123-ФЗ от 22.07.2008г.
«Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее –
ФЗ-123) в Российской Федерации появились альтернативные формы оценки
соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности,
установленным федеральными законами о технических регламентах, нормативными
документами по пожарной безопасности, в том числе, в соответствии с п.2 ч.1
ст.144 ФЗ-123, независимая оценка пожарного риска или аудит пожарной
безопасности (далее – АПБ).

Здесь и далее под объектом защиты подразумевается комплекс зданий,
строений и сооружений, а также наружных установок, расположенных на
единой территории и принадлежащих одному собственнику.

По замыслу законодателя, реализованного в ФЗ-123
, а также развитого в нормативных правовых актах Правительства РФ и МЧС
РФ, АПБ является альтернативой мероприятиям по контролю за выполнением
требований пожарной безопасности, проводимых органами Государственного
пожарного надзора МЧС РФ (далее – ГПН).

Здесь и далее под мероприятиями по контролю понимается комплекс
административных и процессуальных действий, проводимых должностными
лицами уполномоченных органов ГПН с целью выявления на объекте защиты
нарушений требований пожарной безопасности, установленных федеральными
законами о технических регламентах, нормативными документами по
пожарной безопасности, фиксации указанных нарушений, установлением
виновных лиц и наложением административного наказания, при этом
мероприятия по контролю бывают плановые и внеплановые.

Введение АПБ было призвано разгрузить органы ГПН от чрезмерной
нагрузки
(по статистике в РФ на 21 000 инспекторов ГПН, включая должностных лиц
аппаратов управлений, приходится около 5,5 миллионов официально
зарегистрированных объектов защиты, а по факту в разы больше),
перераспределить силы органов ГПН на социально значимые объекты защиты
(больницы, дома престарелых, школы, детские сады и т.п.), объекты с
массовым пребыванием людей, а также снизить коррупционную составляющую
проводимых мероприятий по контролю.

Прошло уже три года с момента вступления в законную силу ФЗ-123 и у
специалистов организаций, проводящих АПБ, сформировался некоторый опыт
по данному виду работ, а также стали видны положительные и
отрицательные стороны применения данного вида оценки соответствия.

Юридическая сторона вопроса

Как было сказано ранее, АПБ является самостоятельной формой оценки
соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. При этом
важно не путать данную форму оценки соответствия объекта защиты (второе
ее название – независимая оценка пожарного риска) и расчет пожарного
риска, который выполняется в случае, если на объекте защиты в полной
мере выполняются требования федеральных законов о технических
регламентах, но не в полной мере выполняются требования нормативных
документов по пожарной безопасности, а также если на объект отсутствуют
требования пожарной безопасности или таких требований недостаточно и
проводится разработка специальных технических условий в части
обеспечения пожарной безопасности, что предусмотрено ст.6 и 79 ФЗ-123.

АПБ проводится на основании договора
, заключаемого между собственником объекта защиты или эксплуатирующей
его организацией и экспертной организацией, осуществляющей деятельность
в области независимой оценки пожарного риска, имеющей свидетельство о
прохождении добровольной аккредитации на право проведения указанных
работ. При этом важно понимать, что, несмотря на то, что аккредитация
на данный вид деятельности является добровольной, заключения АПБ,
подготовленные организацией, не имеющей свидетельства об аккредитации,
не будут приниматься во внимание при планировании мероприятий по
контролю, о чем будет сказано далее.

На организации, проводящие АПБ наложено некоторое разумное ограничение,
а именно: такая организация не может проводить АПБ в отношении объекта
защиты в случае:

  • если организация выполняла другие работы или оказывала услуги в
    области пожарной безопасности на данном объекте;
  • если объект принадлежит организации, проводящей АПБ, на праве
    собственности или ином законном основании.

Порядок проведения АПБ определен «Правилами оценки соответствия
объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной
безопасности путем независимой оценки пожарного риска», утвержденными
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 апреля 2009г №
304.

В рамках проведения АПБ выполняются следующие работы:

  • идентификация объекта защиты по определяющим признакам, анализ его
    пожарной опасности и противопожарной защиты;
  • анализ нормативных требований по пожарной безопасности применительно
    к объекту защиты;
  • обследование объекта защиты для получения объективной информации о
    его пожарной безопасности, выявления возможности возникновения и
    развития пожара и воздействия на людей и материальные ценности опасных
    факторов пожара, а также для определения наличия условий соответствия
    объекта защиты требованиям пожарной безопасности;
  • в необходимых случаях проведение исследований, испытаний, расчетов и
    экспертиз, а в случаях, установленных ФЗ-123, расчетов по оценке
    пожарного риска;
  • подготовка вывода о выполнении условий соответствия объекта защиты
    требованиям пожарной безопасности либо, в случае их невыполнения,
    разработка мер по обеспечению выполнения условий, при которых объект
    защиты будет соответствовать требованиям пожарной безопасности.

Результаты проведения АПБ
оформляются в виде заключения о независимой оценке пожарного риска,
направляемого (вручаемого) собственнику. В заключении указываются:

  • наименование и адрес экспертной организации;
  • дата и номер договора, в соответствии с которым проведен АПБ;
  • реквизиты собственника объекта защиты;
  • описание объекта защиты, в отношении которого проведен АПБ;
  • фамилии, имена и отчества должностных лиц, участвовавших в
    проведении АПБ;
  • результаты проведения АПБ;
  • вывод о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям
    пожарной безопасности, либо, в случае их невыполнения, рекомендации о
    принятии мер для приведения объекта защиты в соответствие требованиям
    пожарной безопасности.

Заключение подписывается должностными лицами экспертной организации,
проводившими АПБ, утверждается руководителем экспертной организации и
скрепляется печатью экспертной организации.
В течение пяти рабочих дней после утверждения заключения экспертная
организация направляет один экземпляр заключения в структурное
подразделение территориального органа МЧС России, в сферу ведения
которого входят вопросы организации и осуществления государственного
пожарного надзора, или в территориальный отдел этого структурного
подразделения. На этом процедура выполнения АПБ считается завершенной.

Положительные стороны проведения АПБ

С положительной стороны следует отметить то, что в соответствии с п.25
приказа МЧС РФ от 01 октября 2007г. №517 «Об утверждении
Административного регламента МЧС России по исполнению государственной
функции по надзору за выполнением […] установленных требований пожарной
безопасности» (далее – Приказ МЧС РФ №517), при планировании
мероприятий по контролю на объектах надзора органами ГПН учитываются
сведения о проведении АПБ, выполненного аккредитованными организациями,
и, в случае наличия заключения о соответствии объекта защиты
требованиям пожарной безопасности (далее – заключение АПБ), плановые
мероприятия по надзору в отношении этих объектов надзора планируются не
ранее, чем через три года с момента получения заключения. При этом
орган ГПН не вправе оценивать полноту и достоверность заключения АПБ.

В соответствии с п.47 Приказа МЧС РФ №517, в случае поступления в орган
ГПН заключения АПБ с выводами о соответствии объекта защиты требованиям
пожарной безопасности до истечения срока исполнения ранее выданного
предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности,
внеплановая проверка с целью контроля исполнения ранее выданного
предписания по устранению нарушений не проводится.

С учетом значительного повышения в 2011г. размеров штрафных санкций за
нарушение требований пожарной безопасности, которые теперь могут
достигать нескольких сотен тысяч рублей на юридическое лицо и
нескольких десятков тысяч на должностное лицо, а также возможности
применения при проведении мероприятия по контролю административных
санкций по нескольким статьям, экономическая целесообразность и
привлекательность проведения АПБ неизбежно возрастает. Этот факт
усиливается тем, что государственный инспектор по пожарному надзору,
выдавая обязательное для исполнения предписание, может назначать любые
сроки выполнения противопожарных мероприятий, вплоть до одного месяца,
а некоторых случаях и менее и вполне законно проводить внеплановые
мероприятия с принятием всех соответствующих штрафных санкций.

Сложности проведения АПБ

Существует ряд обстоятельств, затрудняющих реализацию положительных
сторон АПБ. В настоящий момент неясна возможность применения АПБ на
объектах защиты, введенных в действие до вступления в силу ФЗ-123. В
соответствии с положениями ч.4 ст.4 ФЗ-123, на существующие (на момент
вступления в силу ФЗ) здания, сооружения и строения, запроектированные
и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями
пожарной безопасности, положения ФЗ-123 не распространяются, за
исключением случаев, если их дальнейшая эксплуатация приводит к угрозе
жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В
таких случаях собственник объекта защиты или лицо, уполномоченные
владеть, пользоваться или распоряжаться им, должны принять меры по
приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в
соответствие с требованиями ФЗ-123.

Получается, что на объекты, эксплуатировавшиеся на момент принятия
ФЗ-123, его требования (в том числе ст.144, которой предусматривается
проведение АПБ) не распространяются за исключением случаев, когда
дальнейшая эксплуатация приводит к угрозе жизни или здоровью людей
вследствие возможного возникновения пожара.

В настоящий момент времени ни в одном нормативном правовом акте или
нормативном документе не сформулированы критерии, при которых возможно
заключить наличие/отсутствие угрозы жизни или здоровью людей вследствие
возможного возникновения пожара. Единственным положением является
требование ст.6 ФЗ-123 о соответствии объекта защиты требованиям
пожарной безопасности, но его формально невозможно применить для
объектов защиты, запроектированных и построенных в соответствии с ранее
действовавшими требованиями пожарной безопасности по той же причине
(ч.4 ст.4 ФЗ-123), поскольку наличие угрозы жизни или здоровью людей
вследствие возможного возникновения пожара является первичным событием
по отношению к дальнейшим событиям, в том числе применению тех или иных
нормативных документов. Кроме этого, понятия «соответствие требованиям
пожарной безопасности» и «отсутствие угрозы жизни или здоровью людей
вследствие возможного возникновения пожара» имеют несколько разный
смысл.

Таким образом, формально
невозможно обосновать законность проведение АПБ на объектах защиты
, введенных в действие до вступления в силу ФЗ-123. Пока и у участников
рынка, и у специалистов, занятых в этой сфере, и у представителей ГПН
отсутствует единый подход к решению данного вопроса.

Следующий отрицательный момент в проведении АПБ связан опять с
положениями ч.4 ст.4 ФЗ-123, которая не совсем однозначно определяет,
на соответствие каким нормативным документам по пожарной безопасности
необходимо проверять объекты защиты. И если с вновь запроектированными
и построенными после вступления в силу ФЗ-123 наблюдается ясная
картина, то с объектами защиты, введенными в эксплуатацию до вступления
в силу ФЗ-123, не все так гладко. Несколько спасет положение то, что в
недрах МЧС РФ неоднократно появлялись информационные письма и указания
о том, что все-таки существующие объекты следует проверять на
соответствие нормативным документам, действовавшим до момента
вступления в силу ФЗ-123, и, кстати сказать, никем не отмененных.
Некоторую сумятицу вносит активно проводимая Минрегионом РФ
актуализация строительных норм и правил (СНиП), выпускаемых в виде
сводов правил.

Следующей сложностью является то, что в соответствии с п.8 «Правил
оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям пожарной
безопасности путем независимой оценки пожарного риска», введенных в
действие Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 апреля
2009г № 304, в течение пяти рабочих дней после утверждения заключения
АПБ экспертная организация направляет один экземпляр или его копию в
структурное подразделение территориального органа МЧС России, в сферу
ведения которого входят вопросы организации и осуществления
государственного пожарного надзора, или в территориальный отдел этого
структурного подразделения.

Однако, в соответствии с требованиями п.47 приказа МЧС РФ №517,
внеплановая проверка с целью контроля исполнения ранее выданного
предписания
по устранению нарушений не проводится только в случае поступления в
орган ГПН заключения АПБ с выводами о соответствии объекта защиты
требованиям пожарной безопасности. В противном случае, если в
заключении АПБ зафиксированы условия, являющиеся основанием для
проведения внеплановой проверки в соответствие п.2 ст.10 Федерального
закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», орган ГПН вправе принять
решение о проведении внепланового мероприятия по контролю со всеми
вытекающими последствиями. Получается парадоксальная ситуация: заказчик
за свои деньги получает головную боль в виде проведения внеплановой
проверки ГПН.

Далее. В соответствии с пп.4 и 5 «Правил оценки соответствия объектов
защиты установленным требованиям пожарной безопасности путем
независимой оценки пожарного риска», введенных в действие
Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 апреля 2009г №
304 перечислены виды работ, которые должны быть выполнены в рамках
проведения АПБ. При этом до сих пор ни одним подзаконным актом или
нормативным документом, не формализован порядок проведения указанных
работ, не разработаны и не утверждены образцы документов, в
том числе заключения АПБ, что затрудняет выработку унифицированного
подхода к сбору информации о пожарной безопасности объекта защиты и ее
анализу, подготовке отчетной документации и заключений АПБ. Это
особенно важно, поскольку при проведении АПБ необходимо не только
выявить нарушения требований пожарной безопасности или констатировать
их отсутствие, но и зафиксировать это документально.

Возможные пути решения сложностей проведения АПБ

Многих из вышеобозначенных сложностей можно избежать, благодаря
использованию грамотного и юридически продуманного подхода.
Специалистам и экспертным организациям следует теснее
взаимодействовать, обмениваться опытом, а также вносить в установленном
законом порядке предложения по усовершенствованию нормативной базы АПБ,
в том числе ФЗ-123.

Важно понимать, что, несмотря на все существующие сложности,
уполномоченные органы МЧС РФ принимают положительные заключения АПБ и,
как следствие, не планируют и не проводят мероприятия по контролю.
Рассмотрим некоторые конкретные способы борьбы со сложностями
применения АПБ.

Основной целью проведения АПБ является приведение объекта в
соответствие требованиям пожарной безопасности. Однако, к сожалению, в
России существует мало объектов, которые на 100% соответствуют
требованиям пожарной безопасности, и для того, чтобы заключение АПБ не
стало поводом для внепланового мероприятия по контролю со стороны
органов ГПН, процедуру проведения АПБ целесообразно разделить на два
этапа.

Первый этап предусматривает проведение осмотра объекта на предмет его
соответствия требованиям пожарной безопасности, в том числе проверка
работоспособности технических средств (систем) противопожарной защиты,
проведение учебной тренировки действий при возникновении пожара, иные
необходимые мероприятия. По итогам проведенных работ готовится справка
о пожарной безопасности объекта, которая передается заказчику, но не
представляется в органы ГПН. Указанная справка будет содержать перечень
нарушений требований пожарной безопасности и комплекс мероприятий, в
результате выполнения которых объект будет возможно признать
соответствующим указанным требованиям. После этого экспертной
организацией совместно с заказчиком формируется план мероприятий,
назначаются сроки и порядок их выполнения, ответственные лица.

Второй этап включает в себя проведение оценки выполнения ранее
подготовленного плана мероприятий, а также, в отдельных случаях,
повторное проведение отдельных мероприятий, включенных в первый этап. В
случае если экспертная организация считает, что объект возможно
признать соответствующим требованиям пожарной безопасности,
составляется заключение АПБ, которое вручается заказчику и передается в
установленном порядке в уполномоченный орган ГПН.

Описанный выше подход к проведению АПБ позволяет избежать многих
проблем, а также дает заказчику возможность в рамках проведения АПБ
устранить выявленные нарушения требований пожарной безопасности без
опасности подвергнуться внеплановой проверке органов ГПН.

Остается вопрос, без разрешения которого сложно проводить АПБ на
объектах, введенных в эксплуатацию до вступления в силу ФЗ-123, а
именно: что является критерием соответствия объекта требованиям
пожарной безопасности. Ведь не секрет, что выполнить все требования
нормативных документов по пожарной безопасности сложно, а подчас просто
невозможно из-за имеющихся нестыковок и противоречий. И если, как
говорилось ранее, условия соответствия требованиям пожарной
безопасности для вновь строящихся и реконструируемых объектов приведены
в ч.4 ст.4 ФЗ-123, то для объектов, введенных в эксплуатацию до
вступления в силу ФЗ-123, такие условия нормативно не закреплены.

Исходя из накопленного опыта проведения АПБ, разработки проектной
документации по пожарной безопасности, а также с учетом требований ст.6
Федерального закона №184-ФЗ от 27.12.2002г. «О техническом
регулировании» (ФЗ-184), могут быть определены условия, при выполнении
которых объект возможно признать условно соответствующим требованиям
пожарной безопасности.

Основное условие соответствия объекта требованиям пожарной безопасности
– обеспечение безопасности людей, находящихся на объекте, при
возникновении пожара. Это условие возможно выполнить в случае
проведения эвакуации людей в безопасную зону, т.е. в зону, где на них
невозможно воздействие опасных факторов пожара (ОФП) или обеспечены
условия по их защите от воздействия ОФП.

В соответствии с требованиями ст.6 ФЗ-184 это условие являются
достаточным для признания объекта соответствующим требованиям пожарной
безопасности. Для этого на объекте должна быть создана система
обеспечения пожарной безопасности (СОПБ), включающая в себя систему
предотвращения пожара (СПП), систему противопожарной защиты (СППЗ),
комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной
безопасности (КОТМ).

Основными требованиями по обеспечению пожарной безопасности людей,
находящихся на объекте, следует считать наличие на объекте систем
обнаружения пожара (автоматической пожарной сигнализации), а также
оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Кроме этого,
объект должен быть оборудован путями эвакуации и эвакуационными
выходами, которые позволяют людям, вне зависимости от состояния их
здоровья, эвакуироваться в безопасную зону до наступления момента
воздействия на них ОФП, превышающих критические значения. Для
обеспечения реализации быстрой и безопасной эвакуации людей при пожаре
на объекте должен быть разработан соответствующий комплекс
организационных мероприятий.

Ответственность при проведении АПБ

При планировании и проведении АПБ надо понимать два существенных
момента. Первое — организация, которая проводила АПБ, несет
ответственность за полноту и качество его проведения, а ответственность
за нарушения, которые были выявлены при этом и не устранены, несут
лица, перечисленные в ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 1994г. №
69-ФЗ «О пожарной безопасности». Практика показывает, что заказчики
такого вида работ не до конца понимают это обстоятельство.

Также как заказчикам, так и экспертным организациям, аккредитованным на
право проведения АПБ следует помнить, что несмотря на то, что органы
ГПН не вправе оценивать его полноту и достоверность заключений АПБ,
однако, в соответствии с п.2 ст.10 Федерального закона от 26 декабря
2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля» поводом для проведения внепланового
мероприятия по контролю в том числе является поступление в органы ГПН
обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов
местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах
возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан,
безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера. В этом случае, внеплановое
мероприятие по контролю может быть проведено в том числе на объекте
защиты, на который имеется заключение АПБ, содержащее выводы о
соответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности. При
этом, органы ГПН вправе проводить оценку в том числе заключения АПБ и
исходных данных на основании которых оно выдано, для чего привлекаются
соответствующие государственные судебно-экспертные учреждения. В
результате такой оценки недобросовестные аудиторы могут лишиться
свидетельства об аккредитации, а объект защиты будет проверен с
пристрастием.

Разумнов Сергей,
начальник отдела экспертизы и проектирования
ООО «Институт комплексной безопасности»